乡村振兴中的投融资支持与机制创新

尊敬的张梅颖副主席和各位领导，尊敬的出席会议的各位专家、各位企业界的朋友，很荣幸受邀请参加我们的首次峰会，祝贺首届无想山财经峰会成功举办！我借这个机会也汇报一下自己对于乡村振兴中投融资支持和机制创新方面的一些初步认识。

一、乡村振兴与“三农”问题的通盘把握

首先，乡村振兴还离不开农业概念。农业总体而言的发生领域就是农村，进一步形成了“三农”概念。我们一向强调农业是国民经济的基础，在人类社会的供给体系中，具有不可动摇的重要地位。但是在各个经济体的发展过程中，我们也观察到：随着工业化和城镇化的进展，农业作为产业，又面临相对弱势的问题和一系列的矛盾。我国领导层在前些年就强调了农业需要得到反哺，内在逻辑就是农业的比较利益是相对低下的，它在产业中间是居于弱势地位的。“三农”问题的合理解决，需要得到必要的统筹规划和政策支持。改革开放以后，中国的农村改革取得了重大的成就；而在继续发展过程中，我们面临着和农业、农村、农民（“三农”）有关的一系列的挑战。

依我的理解，总的来说中国的现代化是一个弥合二元经济的过程。这个过程中间，城乡一体化、农业产业化、新型城镇化，所内含的人本立场上的诉求是要使农民致富。当然农民在总人口中间的比重是呈下降趋势，但始终还是存在着务农的社会成员，这些成员要融入全面小康与共同富裕；而且，未来几十年间的城镇化推进中，不应使几亿农民有序地实现市民化——从现在来看，粗线条地讲，未来几十年，中国至少还有3-4亿人口要从农村转为城市常住人口，并应尽可能顺利地享受基本公共服务均等化的“市民”待遇。而留在农村区域的这些成员，他们所关联的产业要纳入总体的全局的可持续发展中，同样也需要实现升级。这种一体化发展中产业的升级和乡村的振兴，其实是一个事情在两个角度上的表述。

乡村的振兴，不排除非农产业在其中的结合和渗透，但毕竟乡村概念下，基本面上首先还是农业要有现代化，农业要有升级发展。当然，中央的指导方针非常清晰：我们在供给侧结构性改革的主线上，才能打造现代化经济体系，才能支持高质量升级发展。这样，在农村发展的大视角来看，不同的区域，农业方面相关的不同市场主体、企业，都需要得到投融资的有力支持，还要紧密结合着这种支持的政策设计，要考虑相关的机制创新。

很多情况下，光讲政策其实问题说不全，必须考虑相关的制度机制怎样在现代化转轨的过程中有创新的积极努力，再配上政策的优化支持。在结合中国基本情况的制度创新、政策优化、支持乡村振兴这方面，我觉得至少有三个着眼点必须加以强调。

第一，我们农业的投融资必须以市场化、专业化、对象化为基本取向，并且势必需要纳入中国的配套改革和全球化潮流。

第二，农业投融资需要匹配合理、可持续的政策支持。

第三，如我前面已经强调的，对这些农业、乡村振兴相关事项讨论投融资问题，要特别注重推行机制创新，在制度的配套改革过程中，把制度、机制的改进和政策的优化结合好。

二、关于乡村振兴、扶助三农中的市场化、专业化、对象化和配套改革整体化

从市场化视角来说，政府的农业投融资要回应建设社会主义市场经济的客观要求，尊重市场资源配置的机制起总体而言的决定性作用。农业里有企业介入进来后的规模化经营、集约化经营的投融资，要充分运用市场主体的自主权，在竞争和合作中间争取做好、做大、做强。

在所谓专业化的视角上，要强调各项农业的投融资要以高标准的专业水平为取向，注重提高绩效。

所谓对象化是说，各项农业投融资要有效地针对投资项目的特点，切合种植或者养殖的客观情况，形成尽可能高水平的定制化的供给管理解决方案。可行性的研究、金融工程式的一些定制，都要抓好优化落实适应特定对象的供给，这正是对应中央所说到的“供给侧结构性改革与供给体系质量效率提高”的理念。在现实生活中，一定是要求有定制化的解决方案，而且要求这种方案尽可能地高水平——它是要处理每一个具体项目上带有挑战性的一些结构性问题。

以此为背景，我们要推进配套改革的整体化：比如说和农村的产权制度等改革的呼应和协调。大家都越来越感受到，农村改革推进了这么几十年，在进一步的农村产权制度改革方面，这个问题的挑战其实是相当严峻的。必须和农村的社会治理变革相结合着把它处理好。

在“有中国特色”之下的难题，我简单地说几句。我观察，一向表述的我国农村的土地制度被称为“集体所有制”，也被认为是公有制，但它和其他的建成区（凡是城镇区域、工矿区域）的那个土地所有制不一样——后者被称为国有制。

可以比较直率地说，在实际生活中，随着生产要素流动的制度机制要升级，我们的社会主义市场经济要提高完善程度，集体所有的土地制度为底盘的农村区域要素合理流动之路，是越走越窄了：因为在经济性原理上分析，集体所有制的决策机制是什么？是集体成员为一个圈子，在整个社会里面是个小圈子，一人一票。从人性来说，一人一票的决策机制导致的最近似的结果，是这个圈子所掌握的那个所谓集体所有的土地，一人一份，但是这个圈子的边界是在不断变化的——比如村里的姑娘嫁出去了，她不是这个集体的人了，这时候怎么变动这套原则、机制下对她的土地分配呢？外面的姑娘嫁到村里来，是村里的媳妇了，成为村集体成员了，她怎么取得与这样一份土地实际对应的权属呢？实际生活中间，这些事情关联的各种矛盾纠缠在了一起。还不要说其他人员变动、生老病死各种各样的情况，集体成员的边界必然模糊和不断变化。所谓集体决策、一人一票，在实际生活中——调研就可以知道——越来越变成一个更小群体的、这个圈子里面有主导权者的决策，而这个决策如果出偏差怎么纠正？和外部的生产要素流动怎么对接？越来越成为难题。

对此今天只能简单说一下我的一个观察——我在已写的文章里，还有一些场合说的观点里提到过，就是我很注重深圳的土地制度改革——深圳作为特区，它确实在这方面有在前沿上非常值得肯定的积极探索，利用特区的立法权，在前面已经解决了把深圳辖区之内所有的土地都法定为国有土地的问题，即那里只有一个总体的国有土地所有权，没有集体土地了。那么原来相关的这些利益关系人（最直接的原来居住的农民，现对他们称为“原住民”）。在原来的集体所有土地里有一份，可以认定那一份并将其兑现为利益，这怎么兑现？深圳是以“两级谈判”解决，形成一个利益兑现的方案：政府牵头和社区的谈判是一级，社区再跟一个一个具体的原住民谈判，是另外一级。政府并不直接去和原住民谈，矛盾通过两级谈判来消化，最后形成一个解决方案。利益的兑现可以分若干年慢慢来，但是方案是一劳永逸的。这样的土地终极所有，在深圳就是归于一个平台——国有土地。在中国的实际情况之下，这就可以解决终极所有权清晰的问题；而使用权怎样跟着市场机制的培育发展来流动、来交易、来划清边界、来贯彻商业文明所要求的一整套规则等这样的问题，在实践中便可以与时俱进地解决。我觉得这对于我们全国以后的走向，都有启示。

另外还有，我们强调的“全球化”，这里面应既有经验的交流、分享，也有各国政产学研商各界相关的合作和互动中的正面效应。中国现在是义无反顾地拥抱全球化，要化解逆全球化的逆流对我们造成的不利影响；中国广大农村区域，也一定是在这个潮流中对应全球化的供需循环与多因素交流的。

三、关于乡村振兴、扶助三农中投融资的政策支持体系

相关的农村振兴、农村国土开发建设发展的投融资，需要匹配合理、可持续的政策支持。这方面要承认农村概念下、“三农”领域里的“市场失灵”有它的特殊性，而且往往比工业、服务业更明显。公共政策对三农的扶持，要对市场失灵做出相应的弥补和矫正。比如说农产品领域里的“巨灾保险”配套机制，农副产品“大小年”这种经济学里所说的“蛛网运动”式的价格明显变化，带来对于经济生活和相关利益人的困扰，应如何缓解。这方面，投融资的风险防范上有很多具体的挑战问题。对基本的、大宗的农产品实施的（过去历史上有经验的）平准政策机制，到底怎么做得好？我国的“猪周期”变化里，财政的视角上已经几次感受到了挑战。当年推出的能繁母猪补贴，用意很好，实际执行过程中扭曲非常严重。很遗憾的是：我曾经说过我们的研究生，不论博士也好，硕士也好，如要做深入调查的话，能繁母猪补贴的案例，是一个非常好的实际研究对象；但现在似乎没有见到一份这样的研究生论文。实践探索中包含着非常深刻的启发。好的政策意向，怎么样把它处理好而尽量避免扭曲，在现实生活中是一种带有挑战性的事情，但是我们别无选择地要处理政策设计和实施机制的问题。

对三农的事情要处理好，还涉及现在大家越来越关注的农户规模化经营的引导、扶助，对农村金融的特殊支持，包括财政为后盾的贴息、政策性信用担保，以及乡村振兴中产业引导基金和PPP（Public-Private Partnership的缩写，指“政府和社会资本合作”）。PPP里，我特别看重所谓特色小镇等概念切入的连片开发。特色小镇不能一哄而起，但是这个方向绝对不能否定。诸如此类的问题涉及食品安全，种业发展，污染防范和治理，涉农小微企业的发展，农业、农村、农民相关的一条龙服务体系，以及生态农场、林下经济、设施农业、农业科技开发和成果产业化应用等。所有这些概念之下，各项政策的合理设计和动态优化，都是我们要解决好的问题。

这样政策的设计和实行，十分需要相关各个部门的协调和配合。在工作中我也注意到——其实前些年有关部门就注意到了——支农是国家大政方针，支农在各个部门那里都有资金，这些资金越用越带有碎片化的特征：每个部门都有审批环节，审批环节都要刷自己的存在感，一笔钱愿意分成两笔、三笔、四笔来批，愿意人家来求它。支农的资金越来越碎片化，那就需要整合——资金的整合这一点说了多年，推进是受到种种既得利益阻碍的。

还有一个政策命题（前几年有关的管理部门人士曾经提到过，但是我觉得还是讨论不足的）就是：中国还需要探讨休耕轮作制度和政策的合理化。中国的土地板结和退化问题，除了尽量控制化肥、农药的使用等之外，早就有研究者指出，也有有关部门领导涉及了：休耕轮作在中国是不是可以试点、是不是应该有一些合理的设计和推行的问题。对此，我们也无法回避。

四、关于乡村振兴、扶助三农中的机制创新

在农业和相关事项投融资方面，政策支持伴随着机制创新。在问题导向之下，应该积极考虑的有多个方面。

比如，加强各个部门涉农资金的优化整合、组合、协调运用。这就是要依照中央现在所重视的系统论思维，一定要通过大部扁平化改革取向之下、结合着各个部门协调机制优化的种种努力，来把这个事情做好。

财政主导的农业综合开发资金和产业基金的乘数放大效应，要充分发挥。它的实现要对接的，我认为一定是政策性金融的概念。财政用的公共资源是政策性资金，要区别对待，以体现政策，没有区别就没有政策，即要体现内在的特定的突出重点、兼顾一般的属性。政策性资金要对接市场化运作、专业化管理、杠杆式放大——这就又跟商业性信贷金融对接了。

还有，对农业领域里的企业投资要合理激励。其实很多企业觉得自己有相对优势，可以在乡村振兴、农村开发中一显身手；这也必然和资本市场、技术市场对接——股市、债市、知识产权市场都要对接到这样一个有制度规则公平正义、培养长期行为的市场上去。

还有循环经济模式的创新——涉及我们所说的政府和社会资本合作（PPP）的开拓。这里所说的循环经济，早就看到有一些经验的总结。像广西的恭城（桂林附近），百姓过去形成一定的养猪习惯，而且政府又鼓励更多农户养猪：猪粪可以入沼气池，沼气池可以产生沼气能源，可以替代原来破坏植被的砍树烧柴行为，提高百姓在农村的生活质量；而且每隔一段时间，清理出的沼气池里的沼渣、沼液，又是很好的有机肥，这些肥施到果园里，又有高品质的果品产出，这些果品产出又可以对接到有“客户体验”的农家乐采摘、旅游……这个链条上是循环经济的特色，但到了一定规模化运营的时候，需要有政府和企业的积极性合作，来做一些特定的连片开发性质的项目建设。

与城乡一体化、新型城镇化并行不悖的乡村振兴，城乡接合部的建设和“新农村建设”的结合，总体来说，政府方面一定要掌握好“规划先行、多规合一”基础之上的政策配套、细化优化。国土开发实施后一旦发现通盘规划犯错误，如要再改正，成本是极高的，甚至有的时候是难以再把它改回来的。

总体的中国和外部世界对接的“命运共同体”式发展中，面对“三农”的国际合作和新技术革命，也非常有前景。“一带一路”上的生态农业园区、农产品与相关产品的加工基地、物流中心、“冷链”及相关的互联网+、大数据时代创新升级的市场营销等，这些事情我们都要在现实生活中积极探讨它们的进步和发展。

把上述看法汇报出来，请各位批评指正，谢谢大家！

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。